“镇改市”作为符合镇域经济社会进一步发展需求的一项制度设计，是我国基层治理转型的典型实践路径。在党中央及县级以上地方政府的正确领导下，在试点地区群众积极参与下，经过三年的时间，二道白河与龙港“镇改市”已取得了显著的成效。在探索建立以“大部制”构建、“市辖社区”模式应用为核心内容的行政管理创新和行政成本降低的新型设市模式方面已取得了阶段性成果，其经验具有可复制、可推广性。但是“镇改市”仍然有一些问题存在，比如存在权责界分不清晰、利益分配有争议、权力下放存分歧、权力承接有障碍等方面的问题。今天城镇规划君何方洪就来研究一下我国镇改市的意义，分析我国镇区人口超过20万的特大镇改市的必要性。
一、关于我国镇改市的意义
所谓“镇级市”是指县辖市，实质是给予城镇的城市建设能力，赋予其城市的发展权，在行政区划上仍由所在县管辖。按照温州市“镇级市”试点方案及龙港镇改龙港市的经验，镇级市改革主要内容有扩大土地使用权、行政审批权、财政支配权和事务管理权。自从十二年前年2月浙江省温州市委提出要将乐清市柳市镇、瑞安市塘下镇等5个强镇建设成镇级市后，山东省也提出在未来3到5年内要把20多个中心镇打造成小城市。镇级市的建立必将推动区域经济的进一步发展，镇级市改革也是区域经济发展的必然选择。
“镇级市”本质上是农村城市化的一种推进方式，这是在当前国家行政体制条件下，避开行政区划难题，由镇级政府去建设、管理和经营超大经济强镇、促进强镇发展方式转变、提升强镇小城市功能的一种选择，其根本目的不是解决强镇的行政级别问题，而是为了提高强镇城市功能，推进强镇发展与转型升级，带动周边农村发展。
中共中央党校研究室副主任周天勇在专题演讲时断言：未来40年，我国的城市数量将比现在多出10倍，由个增加到至少个，“大镇改市”将成为其中的主流趋势由此可以乐见，届时我国将出现数千个“镇级市”，地级市和县级市占多数的我国建制市格局将被深刻改变。在国际上，“市”不仅是一个行政级别的概念，而是对生活品质、基础设施、产业集聚方式、人均收入水平等方面达到一定综合标准的人口聚居地的称呼。中国今后城市化发展的方向，就是要建成更多生活质量有保障的小城市，“镇级市”的出现是其中重要的一步。
（一）强镇改市是我国建市制度的重大创新
强镇改市的基本内涵是，推行“县辖市（中小城市）”新体制，把符合条件的县城镇改设为中等城市建制，把符合条件的特色镇和重点中心镇改设为小城市建制，用中小城市的功能和办法规划建设县城镇、特色镇和重点中心镇。城市是区域经济社会发展的龙头或发动机，在我国，全国性区域有中央直辖市，省域有省辖市，县域作为国民经济和社会发展的基本单元，迫切需要有县辖市。
我国台湾地区已设有彰化、花莲等14余个县辖市。在国外，不论是发达国家还是发展中国家、不论是人口大国还是人口小国，按人口数量设市的最低标准都很低，如日本仅为３万人。我国设市人口规模的最低标准为６万人，但实际上我国在县以下没有建制市，即使县辖城镇人口达到中等城市标准２０万人也还只是镇而不设市。
例如，有“中国印刷之城”之称的温州市龙港市（年镇改市），在年前的龙港镇完全是一座新兴的小城市。龙港一个镇的人口相当于温州洞头、文成、泰顺三个县人口的总和，而生产总值和财政收入分别是泰顺、文成两个县的两倍多。龙港辖区面积８３平方公里，建成区面积１６平方公里，常住人口达２８万多人，外来人口１０万多人。全镇实现工业总产值相当于中西部的一个地级市。龙港一个镇的主要经济指标已占苍南县的半壁江山。我国城镇化滞后于工业化，而城镇化滞后主要表现在小城镇发展滞后上。
在经历了几十年的改革后，我国的直辖市、省会城市等大城市获得了快速发展，然而，小城镇的发展无论在硬件还是软件上均表现滞后，尤其是农村地区的小城镇发展明显滞后。关于我国行政区划改革，未来肯定会创新市制，实行“强镇改市”，是加快县辖中小城市发展，完善现代城市体系的重要措施之一。
（二）强镇扩权改市有利于加快城市化进程和统筹城乡发展
县辖中小城市在空间地域、产业结构、生产力发展水平诸方面更接近农村，农民进入成本较低、融合性和归属感较强，在就近吸纳转移农民就业创业和居住，实现科技、人才、资金、信息等支农强农要素的集中，带动农村经济社会发展方面比大城市和特大城市拥有更多的优势和有利条件，是统筹城乡发展的战略性基础平台。改革开放以来，我国大城市和特大城市发展成就巨大，而中小城市特别是县辖中小城市发展严重滞后，因此国家文件曾经强调“当前要把加强中小城市和小城镇发展作为重点”。以“镇改市”为动力，把一大批县城镇、特色镇、重点中心镇建设成为功能完备、产业发达、环境优美、生态宜居、个性独特的中小城市，从而推进统筹城乡发展的战略性基础平台全面崛起，这对我国城市化进程来说，既是当前的紧迫任务，又是中长期发展的战略目标之一。
中国目前至少有1.5亿农村富余劳动力需要向第二、三产业转移，主要向城市转移，并且要转移向城市的农村劳动力数量每年以万人增加。如果中国人口峰值是在年左右，那么总计还将新增1.8亿左右的农村剩余劳动力转移向城市。今后30年，中国将有３亿多农村剩余劳动力需要向第二、三产业和城市转移。
经济强镇撤并升市与传统的切块设市模式相比，其明显的优点在于：不增加新的县级建制数量，有利于减少机构及编制，减少管理成本和建设成本；有利于统筹城乡资源，促进城乡经济协调发展，整县改市和撤并强镇重组改市的市域内，既有城市经济，又有范围不大的农村经济，可以有效实现城乡经济优势互补，第一、二、三产业协调互动，城乡社会大融合，特别有利于以城带乡，发展城市而反哺农村，加快农村经济社会的发展，从根本上解决“三农”问题。
（三）强镇扩权改市有助于破解城镇管理难题
我国现行的小城镇政府管理体制基本上还是２０世纪８０年代建立的乡政府管理体制，沿用传统乡政府的职能，即发展地方经济征收农业税、搞好计划生育、维持农村稳定等。但是随着城乡经济的发展，小城镇政府在许多新问题面前显得无所适从。基础设施建设、户籍制度、土地审批权、财政税收和资金等问题，从性质上说既不是传统乡级政府工作中遇到的问题，也不同于城市中的问题，但却是现阶段小城镇政府必须面对并加以解决的问题。这就形成了小城镇政府管理职能界定上的空白。可见，现行小城镇政府职能的定位不明确，使小城镇政府在农村和小城镇管理上出现真空，使小城镇政府体制呈现出僵硬性特征，这种不适应性特征严重制约了小城镇基础设施建设、社会发展和新农村建设。
在浙江、山东、江苏，广东等省份，许多小城镇建立在镇域产业和主导产业聚集基础之上，经济发达，开放程度较高，对小城镇政府对经济和社会的管理也提出了很高的要求。然而，政府能力方面却是责任大、权力小、效率低。主要表现为：
第一，缺乏经济社会管理权与执行权。在我国现行行政管理体制中，小城镇政府名义上是一级政府，实践中却缺乏作为基层政府应该具备的行政许可权、处罚权、强制权，但又必须执行上级政府交办的任务，并承担责任。在浙江，一大批经济强镇的实力强于欠发达省份的县乃至地级市，但这些强镇在进一步的发展中，受制于乡镇政府经济社会管理权限的不足。如绍兴市柯桥区的杨汛桥、钱清等镇，人均ＧＤＰ已经超过１万美元，但镇政府相应的社会管理权，却仍停留在一个农村小集镇的层面上。
第二，财权与事权不相称。现行财政分税制中，一方面，镇没有独立财权，其税收大部分被上级中央政府和省、市政府抽走，镇财政分成比例偏低。另一方面，镇财政支出大。由于缺乏专项资金投入，致使小城镇政府无力承担管理辖区内广泛的社会公共事务。镇级财政无力承担公共建设，无法满足当地居民对医疗卫生、教育等公共产品和公共服务的要求，从而导致执行公共政策过程中的低效。强镇扩权改市赋予县级政府的管理权限，有助于破解经济强镇面临的管理难题。
二、关于我国“镇改市”的必要性
关于我国“镇改市”的必要性探究，沈雪潋、黄忠怀等学者认为，“镇改市”是经济发达镇在新型城镇化的大背景下行政管理体制创新的必然选择。从“因事设权”的视角出发，可以说，当前“镇改市”的研究重点在于县镇级政府与镇级政府行政职权的合理划分。对于我国各级政府而言，其职能主要体现为“经济调节、市场监管、社会管理和公共服务”四方面。以县级政府职能为例，在年8月新修订的《地方组织法》中规定了县级人民政府职权共十项，具体表现为以下四个方面：
一是县域经济调节职能。县域经济在国民经济中占有重要地位，是维持我国经济社会稳定、保持经济活力的重要力量，作为我国基层政权最为稳定的一部分，县级政府在繁荣县域经济、辐射和带动镇域经济发展方面发挥着决定性的作用。可以说，在对县域经济进行宏观调控的过程中，县级政府一方面要担负起贯彻和落实上级政府决策的执行者角色；另一方面要担负起制定县域经济发展规划、土地规划纲要以及产业发展政策等调控者的角色；同时，还应担负起保护县域内各种经济组织的合法权益、保护辖区居民合法的私有财产、保障县域经济良性发展的保护者的角色。
二是县域市场监管职能。也就是说，为了促进县域经济社会的快速发展，县级政府要为县域范围内的各市场主体提供稳定而良好的市场环境。具体包括培育和完善县域内的市场体系、加强对辖区内市场准入的监管、规范各类市场主体的经济行为、重点打击侵害劳动群众利益的违法行为。
三是县域社会管理职能。此项职能在县级政府职能体系中居于突出地位，它是对辖区内社会生活各领域和社会发展各环节进行组织、指导、协调和监管。其重点在于维护镇域社会秩序、保障公民人身权利、协调辖区各社会群体的利益关系。
四是镇域公共服务职能。作为基层政府，县政府履行公共服务职能的工作重心在于为新型城镇化和城乡一体化提供基础设施建设、基本医疗、义务教育以及社会保障等方面的资源。
而相对于县级政府相对完整的职责权限而言，镇级政府的职权则相对匮乏，主要是通过镇级人民政府、镇级党委和镇人民代表大会这三个组成部分来行使职权。首先，镇级党委作为党的基层组织，通常设有书记、副书记（兼任纪检书记）、组织、宣传等委员。而从习惯上来看，镇级党委通常还包括辖区内的企事业单位的党组织、团委、妇联等组织。而自年以来施行的《中国共产党农村基层组织工作条例》规定镇级党委的职责主要有6项，主要体现在三个方面：政治领导、协调工作、管理干部。
而自上世纪90年起，党委办公室等常设专门机构先后在各地的镇级党委领导下成立了，这对加强和改进党的农村基层组织建设、推动基层经济发展和社会进步、保证党在农村改革和发展目标的实现意义重大；其次，镇级人大作为我国最低级别的地方国家权力机关，按照我国宪法和相关法律的规定，它是由本行政区域内的选民通过直接选举的方式产生的人民代表组成的，但并不设立常务委员会，而在镇级人民代表大会闭会期间，处理日常工作的职责通常交给由镇人民代表大会的主席、副主席等组成的镇级人民代表大会主席团来履行。在组织法的规定中，镇级人大共有13项职权，涉及监督、决策等方面。最后，镇政府作为我国行政体制框架内最低层级的地方国家行政机关，既要执行本级人大的决议，还要执行上级国家行政机关的决定和命令。
而组织法中关于镇政府职权的规定共有7条，主要体现在执行、管理、保护和制令四方面。对我国镇级政府而言，一般是由内设机构和镇级政府部门机构组成。内设机构主要包括镇政府办公室、民政办公室、财政办公室等，而部门机构则是指“七站八所”，如广播站、文化站、农技站、计生办等。可以说，镇级政府管理着本行政区域内社会经济生活的方方面面，执行着本行政区域内的各项行政工作，而随着镇域经济社会的发展，镇政府的工作量日益增加，而面对着行政环境和管理需求的巨变，传统的镇级政府管理体制正面临着严峻的考验。
正是在这种镇级政府所提供的管理和服务无法满足镇域经济社会进一步发展的情境之下，“镇改市”成为解决经济发达镇探索创新行政管理模式和降低行政成本的新型管理模式的必然选择，也是城乡一体化、新型城镇化的必然要求。从“因事设权”、责权统一的原则出发，合理划分县镇政府间的职能权限，以创新基层社会治理模式为根本出发点，积极破解经济发达镇“责大权小能弱”的制度性障碍，积极探索“镇改市”的实现路径，已然成为当前小城镇建设的有益探索。
三、我国镇区常住人口20万以上的特大镇设市都应该镇改市研究
城镇规划君何方洪在学习贯彻落实《中华人民共和国国民经济和社会发展第十四个五年规划和年远景目标纲要》时，曾经对其中一段话进行过深入细致的研究，这句话就是：“稳步有序推动符合条件的县和镇区常住人口20万以上的特大镇设市。按照区位条件、资源禀赋和发展基础，因地制宜发展小城镇，促进特色小镇规范健康发展”。因此，国家已经明确了今后我国镇区常住人口超过20万人的特大镇可以设市。那么我国究竟有哪些特大镇的镇区人口超过20万呢？城镇规划君何方洪进行梳理如下：
（一）我国具备镇改市条件的镇区人口超过20万人的超大镇
广东省的特大镇有佛山市狮山镇、东莞市长安镇、东莞市虎门镇、东莞市塘厦镇、东莞市厚街镇、东莞市寮步镇、东莞市常平镇、汕头市朝阳区西胪镇、佛山市顺德区陈村镇、肇庆市怀集县冷坑镇、惠州市博罗县园洲镇、广州市花都区狮岭镇、广州市增城区新塘镇；江苏省的特大镇有吴江市盛泽镇、泰州泰兴市黄桥镇、无锡宜兴市丁蜀镇；浙江省的特大镇有义乌市佛堂镇、、桐乡市濮院镇、乐清市北白象镇、宁波慈溪市周巷镇、温州乐清市柳市镇、温州市平阳县鳌江镇、台州临海市杜桥镇、瑞安市塘下镇、乐清市虹桥镇、温岭市泽国镇。
福建省的特大镇有莆田市仙游县榜头镇、漳州龙海市角美镇、漳州市漳浦县绥安镇；河北省的特大镇有三河市燕郊镇；四川省的特大镇有南充市仪陇县金城镇、达州市渠县三汇镇；重庆市的特大镇有江津区白沙镇、九龙坡区西彭镇；陕西省的特大镇有宝鸡市岐山县蔡家坡镇；河南省的特大镇有信阳市平桥区明港镇、安阳市水冶镇；湖北省的特大镇有钟祥市胡集镇；广西壮族自治区的特大镇有南宁市宾阳县黎塘镇。
以上这些镇区人口超过20万人的特大镇，都符合《中华人民共和国国民经济和社会发展第十四个五年规划和年远景目标纲要》明确的“镇改市”条件，都可以参照浙江省龙港镇改市模式开展镇改市工作。城镇规划君何方洪认为，这些镇改市都应该实行“市直管社区”扁平化改革，新切块设立的建制市不再管辖乡镇和街道，直接管辖设区和村。
（二）我国中西部地区镇改市应该放宽条件
而哪些知名度极高大镇如贵州省遵义市代管的仁怀市茅台镇、四川省雅安市汉源县九襄镇、陕西省榆林市代管神木市大柳塔镇、河北省廊坊市代管霸州市的胜芳镇、新疆维吾尔自治区喀什地区巴楚县色力布亚镇、伊犁哈萨克自治州霍城县清水河镇，新疆兵团第六师芳草湖农场芳草湖镇等镇区人口均不足20万人。
如果按照镇区人口20万才能撤镇设市这个标准，我国新疆和新疆兵团显然没有任何一个镇符合这个条件，甚至新疆目前所有县城和大多数县级市、吐鲁番地级市都不满足这个条件。对于西部边疆地区的新疆，国家对镇改市这个条件肯定是要放宽的。在新疆自治区和新疆兵团，镇区人口能够超过4万人就已经是“超级大镇”了。因此，新疆的镇级小城市的人口规模条件应该确定为“镇区人口超过4万人”。相应的，镇区建成区面积也至少要达到4平方公里以上。二是远离中心城市或县城，这是必要条件，因为离城市或县城太近，就可能被设成城市的街道了。因此，镇级小城市必须要距离城市或县城建成区20公里以上。三是必须是一个区域内的中心镇，也就是该镇必须要有一定的辐射和拓展空间，也有镇级小城市的发展腹地。四是经济实力要强，二产和三产比重较大。
根据上面条件来分析，我国新疆维吾尔自治区和新疆生产建设兵团具备镇改市条件的特大镇，分别有北疆的清水河镇（伊犁州霍城县，全镇人口4.6万人，镇区人口约2万余人）和南疆的色力布亚镇（喀什地区巴楚县，全镇人口5.4万，镇区人口约3万余人）；新疆兵团总共有四个，分别是北疆的芳新镇（第六师芳草湖农场和新湖农场所在的芳新垦区，芳草湖加新湖总人口达到了9万人，芳草湖城区人口达到了5万人）、下野地镇（团炮台镇或下野地镇所在的下野地垦区），南疆的金银川镇（1团所在的新井子垦区）、库尔木依镇（33团所在的塔里木垦区）。昌吉州准东五彩湾镇、塔城地区和布克赛尔县和什托洛盖镇、哈密市伊吾县淖毛湖镇这三个工业强镇未来具备培育成小城市的条件。